Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
 
Реклама
Реклама

А.И. Адамский: Ректор АНО «Институт проблем образовательной политики «Эврика»


Реализация комплексных проектов модернизации образования
в 2007-2009 годах


С 2007 года Министерство образования и науки РФ, регионы, ведущие вузы страны работают над новой моделью в сфере образования. Идея ее модернизации возникла не случайно. Она – логический итог анализа результатов работы как федеральных, так и региональных и муниципальных образовательных учреждений и органов управления. Ключевые предпосылки к формированию новой модели созданы в рамках нацпроекта «Образование».


Материалы КПМО (комплексного проекта модернизации образования)  прошли ряд обсуждений на самых разных уровнях – обсуждались основные задачи, нормативные изменения, действия на ближайшую перспективу. Во главу угла был поставлен общий принцип оценки качества образования, который заключается в соответствии актуальным и перспективным запросам граждан, а также современным и традиционным социокультурным требованиям. Сохранение российской идентичности наряду с требованиями рынка труда, мобильности и социально-экономического развития страны и регионов задают общую рамку модернизации системы образования.


Исходя из этого и были сформулированы основные задачи КПМО, в числе которых:


–введение новой системы оплаты (НСОТ) труда работников образования, направленной на повышение доходов учителей;

–развитие региональной системы оценки качества образования;

–переход на нормативное подушевое финансирование общеобразовательных учреждений;

–расширение общественного участия в управлении образованием;

–обеспечение условий для получения качественного общего образования независимо от места жительства.


Ключевой особенностью проекта является институциональный характер производимых изменений: реформируется не сама деятельность образовательных учреждений и педагогов, а те нормы, в рамках которых она осуществляется. Механизмом реализации проекта является финансовое стимулирование регионов на проведение комплекса институциональных изменений, общий принцип: «Деньги в обмен на обязательства».


Основные институты, модернизация которых должна привести к комплексным изменениям, повышению качества образования:


–новая система оплаты труда, которая при условии наличия дифференциации зарплаты различных категорий работников образования является эффективным экономическим стимулом повышения качества общего образования;

–«формульное финансирование», когда деньги доводятся до образовательного учреждения исходя из утвержденного подушевого норматива;

–новая система аттестации педагогических кадров, которая производится при активном участии общественности на основании учета всех видов достижений педагогов и учащихся;

–публичная отчетность образовательных учреждений;

–новая система повышения квалификации педагогических кадров.


Помимо институционального характера изменений, базовыми характеристиками проекта, обеспечивающими его высокую результативность, являются:


–конкурентный характер поддержки региональных инициатив;

–поддержка инноваций на федеральном и региональном уровнях;

–федеральное финансирование в обмен на региональные обязательства;

–открытый характер оценки результатов проекта.


Реализация всех указанных условий в 2007–2009 годах привела к системной работе по обновлению уже существующих институтов, а именно: Федерального государственного образовательного стандарта общего образования, переходу ОУ в иные организационно-правовые формы (АУ), включению в понятия образовательной программы различных видов деятельности учащихся, публичных докладов школ и т.д.


Воплощение в жизнь новой комплексной программы послужило толчком к обновлению способов взаимодействия между этими институтами. Это и появление эндаумент-фондов, сетевых механизмов взаимодействия ОУ, а также возникновение саморегулируемых организаций. Особое значение имеет формирование требований к современным условиям пребывания ребенка в школе – хороший стимул для развития КПМО уже после 2009 года.

 

Новая система оплаты труда


В 2008 году в 70% регионов (22 региона из 31) произошел принципиальный переход от внедрения НСОТ в экспериментальном режиме на легитимный режим. Иными словами, новые системы оплаты труда в этих регионах утверждены законами или постановлениями Правительства РФ.


Таким образом, эти субъекты РФ полностью институционализировали НСОТ.


Теперь такую систему оплаты труда уже нельзя отменить в связи, например, с окончанием действия эксперимента, что является существенной защитой системных изменений в оплате труда работников образования.


До финансового кризиса регионы фактически успели отработать и внедрить новую систему оплаты труда и в соответствии с ней не только резко повысить заработную плату, но и нормативно закрепить ее существенные признаки. К таковым относятся: разделение на базовую и стимулирующую части, учет всех видов деятельности учителя, а не только урочной нагрузки, зависимость оплаты труда от качества работы и достижений учащихся, оценка со стороны родителей, общественности, местного сообщества, отказ от уравнительных принципов.


К регионам, в которых успешно апробируются данные нововведения, относятся: Белгородская, Воронежская, Ивановская, Калининградская, Калужская, Новгородская, Новосибирская, Псковская, Тамбовская, Тверская, Томская, Свердловская области, Краснодарский и Пермский края, республики Бурятия, Мордовия, Карелия, Северная Осетия – Алания, Кабардино-Балкарская, Чувашская республики.


Во всех регионах введен принцип разделения фонда оплаты труда (ФОТ) на базовую и стимулирующую части. Последняя распределяется с участием органов общественного самоуправления.


К системным результатам внедрения новой системы оплаты труда в регионах – победителях конкурсного отбора субъектов Российской Федерации, можно отнести:


–конкурентоспособный уровень оплаты труда учителей в регионе, препятствующий негативному отбору кадров в системе общего образования;

–рациональное соотношение количества учеников и учителей отдельно для городских округов и для сельских муниципальных районов (за исключением удаленных школ в труднодоступных местностях);

–оптимальную долю учителей в общей численности работающих в общеобразовательном учреждении;

–соотношение базовой и стимулирующей части оплаты труда, нацеленное на результативность и качество работы;

–повышение квалификации учителей и администраторов образования.


В результате реализации КПМО в регионах удалось осуществить следующие задачи:


–отказаться от «уравниловки» в заработной плате и повысить ее учителям, в первую очередь тем, кто обеспечивает наиболее высокое качество образования, вносит наибольший вклад в реализацию образовательной программы школы;

–обеспечить учет особенностей образовательного учреждения при формировании порядка распределения специальной и стимулирующей частей ФОТ;

–вовлечь значительное число педагогических работников и родителей учеников в процесс обсуждения механизмов введения НСОТ;

–создать механизмы для обеспечения участия органов государственно-общественного управления в согласовании распределения стимулирующей части ФОТ;

–стимулировать заинтересованность руководителя образовательного учреждения в оптимизации штатного расписания и повышении уровня заработной платы педагогических работников за счет создания зависимости оплаты труда руководителя образовательного учреждения от заработной платы учителей в его ОУ.

 

Системные эффекты введения НСОТ


По экспертным оценкам, в субъектах Российской Федерации, внедряющих комплексные проекты модернизации образования, около 10% педагогических работников получают заработную плату выше, чем в среднем по экономике региона.


Таким образом, существенная часть педагогического сообщества формирует так называемый средний класс.


Во всех субъектах Российской Федерации, внедряющих КПМО, на уровне муниципалитетов разрабатываются и принимаются программы развития сети образовательных учреждений. Таким образом, НСОТ стимулировала процессы обеспечения качества образования независимо от места проживания педагогов. Отрабатываются модели школы старшей ступени (Новосибирская область, Пермский и Красноярский края), проводится реорганизация городских школ путем присоединения или слияния при сохранении всей инфраструктуры обоих учреждений (Красноярский и Краснодарский края, Калининградская и Московская области).


Во многих регионах в результате введения НСОТ уже произошла оптимизация численности учителей: часть педагогов сокращена и отправлена на пенсию, другая переведена на неполную занятость. Эту очень непопулярную меру регионы успели осуществить до кризиса. Поэтому в тяжелые экономические условия они вступают, проводя работу по оптимизации персонала. Это очень важно, поскольку на время кризиса пришлось бы заморозить эти процессы (для сравнения, к примеру, отменено сокращение в армии), и смысл введения «ученико-часа» был бы потерян.


Сейчас региональные власти отмечают омоложение кадров и оптимизацию численности работающих в сфере образования. Складывается авангардная группа педагогов, которая в состоянии обеспечить реализацию современной модели образования. Также отмечается повышение управленческой компетентности руководителей муниципальных органов управления образованием, директоров общеобразовательных учреждений. Осуществляется становление институтов общественного заказа и управления в системе образования.


Что касается так называемого подушевого финансирования в образовательной структуре регионов, то и здесь прогнозы благоприятные. Хотелось бы отметить системные результаты внедрения нормативного подушевого финансирования в регионах – победителях конкурсного отбора:


–создание стимулов для развития экономической самостоятельности ОУ, что позволяет руководителям образовательных учреждений более эффективно использовать имеющиеся ресурсы;

–возникновение предпосылок для снижения неэффективных бюджетных расходов, создание оптимальной сети общеобразовательных учреждений, формирование крупных, «базовых» ресурсообеспеченных школ, реализующих образовательный процесс в современных условиях;

–создание предпосылок для организации эффективной внеурочной занятости учащихся, работы школы по модели «полного дня»;

–перевод на нормативное подушевое финансирование государственных образовательных учреждений, муниципальных учреждений дополнительного и дошкольного образования;

–формирование бюджета «функционирования» отрасли по нормативному принципу, формирование бюджета «развития» отрасли – по программно-целевому принципу.


Механизмы нормативного финансирования активизировали процессы:


–еструктуризации сети образовательных учреждений, снижения доли неэффективных расходов на образование;

–обеспечения гарантированного сохранения бюджета отрасли, вне зависимости от демографической ситуации;

–увеличения средств на развитие образования (переход на программно-целевой принцип управления финансовыми потоками);

–перевода государственных образовательных учреждений в статус автономных с усилением общественных составляющих.


Отмечены следующие положительные системные эффекты:


–рост расходов на учащегося за счет увеличения размера нормативов;

–увеличение учебных расходов;

–обеспечение «прозрачности» в распределении средств;

–связь финансирования с числом обучающихся и качеством обучения;

–реструктуризация сети сельских школ.

 

Рост самостоятельности образовательных учреждений


Был получен позитивный опыт в плане позиционирования учреждений образования. Он сложился из множества факторов и решений, к которым относятся:


–подписание специального документа, регламентирующего распределение субвенции на нормативной основе между образовательными учреждениями на уровне муниципалитетов;

–снижение числа поправочных коэффициентов с установлением для этого переходного периода;

– региональные системы оценки качества образования;

–возможность получения объективной информации о качестве предоставляемых образовательных услуг всеми заинтересованными лицами;

–связь качества образования со стимулированием оплаты труда учителя;

–выявление должной загруженности и профессиональной заинтересованности учителей и формирование самими педагогами запросов на повышение их квалификации;

–развитие правовых партнерских отношений участников образовательного процесса по совместной работе над созданием и реализацией образовательной программы каждой школы;

–разработка контрольно-измерительных материалов компетентностного содержания (Калининградская, Самарская, Белгородская, Псковская области, Пермский край, Чувашская Республика, Республика Мордовия и др.);

–появление учета внеучебных достижений детей в качестве критериев оценки качества образования.


В ряде регионов был регламентирован порядок внесения достижений детей в портфолио, учета их успехов при переводе со ступени на ступень образования. В частности, подобные документы были приняты в Новгородской, Воронежской, Калужской, Калининградской, Псковской областях, Республике Мордовия.


Также в настоящий момент производится анализ и обобщение опыта инновационных школ. Так, в Амурском, Новгородской, Томской, Белгородской областях, Красноярском, Пермском краях обобщен инновационный опыт образовательных учреждений по оптимизации базисного учебного плана в сторону увеличения доли внеучебных видов деятельности, усиления роли школьного компонента, а также организации профильной школы через построение индивидуальных образовательных программ и учебных планов старшеклассников.


Началась апробация региональных аттестационных процедур для учителей, основанных на новых критериях оценки качества. В частности, в Московской области, Краснодарском, Алтайском краях разработаны показатели профессиональной компетенции педагогического работника, критерии и способы их оценки в баллах на основе педагогического портфолио. Новая система оплаты труда стала зависеть от качества работы учителя.


Из-за привлечения общественности к обсуждению новых критериев оценки качества образования повышается ответственность управляющих советов за результаты деятельности всей школы. О таких обсуждениях (в том числе и в электронных ресурсах) говорится в отчетах Астраханской, Новгородской, Калининградской, Тверской областей и других регионов.


Благодаря реализации КПМО в России появился свой «народный» макет Федерального государственного образовательного стандарта общего образования. Основные идеи для реализации этого проекта были почерпнуты из опыта регионов – лидеров КПМО. В ходе реализации КПМО в 2008 году были получены предложения от регионов по использованию опыта и потенциала инновационных общеобразовательных учреждений для отработки подходов к реализации новых государственных образовательных стандартов.


Если исходить из положительного опыта по позиционированию образовательных учреждений в конкретных регионах, то тут складывается следующая картина:


–Волгоградская область разработан комплекс диагностических методик для оценки эффективности здоровьесберегающей деятельности образовательных учреждений;

–Саратовская область институционально оформлена и апробируется комплексная оценка достижений обучающихся на основе портфолио, предусматривающая компетентностный подход;

–Тамбовская область формируется единая база данных учебных достижений обучающихся с первого по одиннадцатый класс на основе результатов различного рода диагностик, мониторинговых исследований, выпускных аттестационных процедур, традиционных и инновационных форм промежуточного контроля качества знаний;

–Томская область разработана и апробирована система показателей и индикаторов оценки деятельности муниципальных образовательных систем;

–Новгородская область обобщен инновационный опыт образовательных учреждений по оптимизации базисного учебного плана в сторону увеличения доли внеучебных видов деятельности, усиления роли школьного компонента;

–Свердловская область проведены исследования, ориентированные на измерение информационно-методологической и коммуникативной компетентности обучающихся 4, 8, 10-х классов.

 

Развитие сети образовательных учреждений


Большинство регионов участников КПМО (90%) справилось с выполнением обязательств по ключевому показателю – созданию условий, отвечающих современным требованиям к осуществлению образовательного процесса. Это стало возможным благодаря выполнению следующих системных задач:


–выравниванию качества педагогических услуг, предоставляемых системой образования региона учащимся сельских и городских школ;

–повышению доступности (прежде всего транспортной) образовательных услуг современного качества для учащихся сельских школ;

–расширению образовательных услуг, предоставляемых учащимся системой образования;

–институционализации новых вариативных моделей образовательных учреждений: базовой школы с филиалами, ресурсного центра, социокультурного комплекса системы образования различных уровней, школы полного дня, школы ступеней образования;

–постепенной институционализации новых структур управления системой образования, таких как школьный округ, образовательный округ.


Положительные результаты были достигнуты по следующим направлениям:


–определение «точек роста» (базовых школ) позволило значительно улучшить их материально-техническое состояние за счет приоритетного оснащения в соответствии с разработанными региональными требованиями. Это, соответственно, обеспечило доступность качественных современных условий обучения для большого количества учащихся;

–повышение эффективности использования всех видов ресурсов системы образования: кадровых, финансовых, материальных;

–повышение уровня квалификации педагогических работников;

–реинвестирование высвобождающихся финансовых средств в систему образования региона;

–выравнивание качества условий осуществления образовательного процесса в городских и сельских школах;

–увеличение количества школьников, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, отвечающих современным требованиям;

–рост уровня социализации учащихся, прежде всего сельских школ. Выравнивание «стартовых» возможностей учеников сельских и городских школ;

–снижение уровня безнадзорности и правонарушений благодаря внедрению модели «Школа полного дня» и программному подходу к организации горячего питания для учащихся;

–становление сетевого типа образования, профилизация старшей школы, возможность организации обучения по индивидуальным учебным планам.


Активно осваивая данные направления, регионы уже добились следующих результатов:


–реинвестирования бюджетных средств, высвободившихся в результате реализации мероприятий по реструктуризации сети образовательных учреждений, в развитие региональной системы образования;

–завершения строительства школьных зданий, законсервированных в предыдущие годы, а также возведения новых, отвечающих современным требования к условиям осуществления образовательного процесса;

–расширения общественного участия в управлении образованием.


В результате создания органов государственно-общественного управления образованием на уровне муниципалитетов и образовательных учреждений, внедрения процедур общественного наблюдения, оценки и контроля за качеством образования повысилась открытость системы образования, преодолена ее корпоративно-профессиональная замкнутость в определении стандартов деятельности и оценке результативности. Сформирован механизм выявления, оформления и реализации общественного заказа на содержание и качество образования.


Эффект действия указанного механизма проявляется в повышении ответственности педагогов и руководителей образовательных учреждений за конечные результаты деятельности (качество образования, эффективность расходования бюджетных средств), в привлечении внимания общественности к проблемам системы образования и школы, заинтересованности и активности в их решении, в том числе за счет привлечения дополнительных ресурсов. А также – в модернизации содержания образовательных программ и условий их реализации.


В результате внедрения современных инструментов информирования общественности о состоянии и результатах деятельности образовательных учреждений (публичные отчеты, сайты) сформирован механизм повышения доступности и качества информации об образовательных услугах.


Эффект его действия проявляется в повышении уровня ответственности и обоснованности решений потребителей образовательных услуг (включая инвестиционные) и, как следствие, в повышении эффективности потребительских решений в сфере образования (включая снижение издержек нерационального выбора, повышение нормы отдачи от инвестиций в образование). А также – в повышении удовлетворенности потребителя качеством образования.


Позитивный опыт, рекомендуемый для позиционирования образовательных учреждений на федеральном уровне, ярко проявляется на примере Московской области, где:


–разработана и внедрена модель экспертизы публичных докладов общеобразовательных учреждений;

–разработана и внедрена система мониторинга содержательной деятельности муниципальных и школьных советов;

–организована подготовка работников общеобразовательных учреждений по созданию и сопровождению сайтов;

–завершена подготовка тьюторов во всех муниципальных образованиях, реализована программа подготовки общественных управляющих;

–апробированы инструменты стимулирования расширения и повышения эффективности общественного участия в управлении (конкурс сайтов, слет лидеров государственно-общественного управления);

–тиражированы учебные пособия и информационно-просветительские материалы для общественных управляющих, родительской общественности.


В Астраханской области с целью расширения общественной составляющей в управлении образовательными институтами организуются «переговорные площадки» различного формата: публичные сессии министерства, заседания регионального Общественного совета, проблемно-координационная площадка «Государственно-общественное управление образованием в регионе», а также региональные конкурсы общественных управляющих.


В Калининградской области функционирует фонд поддержки местных инициатив, направленный на развитие учреждений, выполняющих функции социокультурных центров и решающих задачи, инициированные местным сообществом.

 
В Томской области разработаны регламенты взаимодействия муниципальных органов управления образованием, учреждений образования с общественными организациями, средствами массовой информации, органами законодательной и исполнительной власти, представителями общественности по вопросам гражданского образования, государственно-общественного управления образованием.

 

Системы контроля и повышения  квалификации в образовании


В некоторых регионах были созданы институты общественных слушаний, фактически являющиеся переговорными площадками для власти, общественности и педагогического сообщества. В регионах – победителях конкурсного отбора организовали стратегические команды управленцев, использующих в том числе методы проектного, а не административного управления.


Другое нововведение – запуск механизмов общественной экспертизы и «считывания» ожиданий от образования, что помогает рядовым гражданам контролировать социально-образовательную среду.


Закрепляется норма информирования о процессах, происходящих в образовании, привлечения общественности к обсуждению проблемных вопросов, требующих принятия управленческого решения.


Укрепляются и проектные формы управления в системе образования, что делает ее более мобильной, дает возможность совершать стратегические шаги.


Складываются в единую систему элементы процесса модернизации: используется опыт учителей и школ – победителей конкурса ПНПО, создаются условия для оформления и распространения инновационной практики.


Система повышения квалификации становится нелинейной: появляются новые игроки на поле оказания услуг, а деятели сферы образования получают возможность выбора места повышения квалификации.


Таким образом, системные институциональные изменения региональных систем образования по всем шести направлениям КПМО с 2007 по 2009 год привели к позитивным результатам. Созданные и отработанные в рамках модели институциональных изменений в 31 субъекте нашей страны программы необходимо рекомендовать к применению и в остальных российских регионах.




Материал, предоставлен для "Федерального справочника. Образование в России". Опубликован в томе № 6.

 

Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
 
Реклама

федеральный справочникФедеральный Справочник
127025, г. Москва, Новый арбат, д. 19
107023, г. Москва, Семёновский переулок, д. 15

Тел.: +7 (495) 783-52-12
Факс: +7 (495) 783-89-38