Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
 
Реклама
Реклама


С.М. Киричук: Председатель Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления


Местное самоуправление в области энергосбережения



Россия является одной из ведущих энергетических держав мира и одним из основных участников мирового энергетического рынка благодаря мощному топливно-энергетическому комплексу. В то же время, обладая значительными запасами энергетических ресурсов, наша страна является крупнейшим их потребителем, практически полностью обеспечивая потребности собственной экономики.


Все эти факторы предопределяют особенность российского энергопотребления. Российскую экономику отличают высокая энергоемкость и в то же время энергетическая расточительность. Нехватка энергии может стать существенным фактором сдерживания экономического роста страны. Таким образом, повышение эффективности использования энергоресурсов является необходимым условием экономического роста в стране.

 
В своем Послании Федеральному Собранию в 2009 году Президент Российской Федерации Д.А. Медведев подчеркнул, что "повышение энергоэффективности, переход к рациональной модели потребления ресурсов являются приоритетом в модернизации нашей экономики".

 
Комплексная государственная политика в области энергосбережения и повышения энергоэффективности закреплена в Федеральном законе от 23 ноября 2009 года №261-ФЗ "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", который уже вступил в силу с 1 января 2010 года.

 
Закон № 261-ФЗ установил правовые, экономические и организационные основы стимулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности. Согласно новому закону государственное регулирование в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности осуществляется путем установления требований:


–к обороту отдельных товаров;

–к обязанностям проведения энергетического обследования и учета используемых энергоресурсов;

–к энергоэффективности зданий, строений, сооружений;

–к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

–к порядку исполнения соответствующих обязанностей.

 
В развитие положений этого закона приняты или готовятся к принятию нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, в том числе утверждены: план мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности; требования и перечень мероприятий, рекомендуемых к включению в региональные и муниципальные программы; правила установления требований энергоэффективности товаров, работ и услуг, размещение заказов на которые осуществляется для государственных или муниципальных нужд.

 
Ключевую роль в повышении энергетической эффективности играют региональные и муниципальные образования. Законом "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" определены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. При этом полномочия органов местного самоуправления в этой сфере направлены, как правило, на организацию и проведение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности жилищного фонда, систем коммунальной инфраструктуры, бюджетных организаций и организаций с участием муниципального образования, а также на стимулирование проведения подобных мероприятий юридическими лицами и гражданами и на информационное обеспечение данных мероприятий.

 
Следует отметить, что полномочия местных органов власти определены как полномочия по решению вопросов местного значения. Для этого в статью 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был внесен пункт 8.2, в соответствии с которым в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления утверждают и реализуют муниципальные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности; проводят энергетическое обследование многоквартирных домов, помещений, которые составляют муниципальный жилищный фонд, а также реализуют иные мероприятия, предусмотренные законодательством об энергосбережении. Кроме того, согласно части 1.1 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", федеральными законами могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления только по решению вопросов местного значения, отнесенных к таковым статьями 14, 15 и 16 этого же закона. Выполнение данных полномочий является обязательным и осуществляется за счет собственных средств местных бюджетов. Таким образом, сопоставление норм Федерального закона №261-ФЗ с перечнем вопросов местного значения, закрепленных в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона №131-ФЗ, показывает, что данные полномочия выходят за рамки вопросов местного значения и фактически становятся отдельными, новыми вопросами местного значения и, как следствие, расходными обязательствами муниципальных образований. Также следует учитывать, что реализация положений Федерального закона "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" проходит в условиях дефицита местных бюджетов, что означает, что в этой области требуется государственная поддержка. Одной из форм такой поддержки может стать законодательное установление возможности формирования муниципальных фондов энергосбережения за счет поступления в них сэкономленных средств, полученных в результате проведения мероприятий по энергосбережению в бюджетных учреждениях и муниципальных предприятиях. Согласно положениям этого закона органы местного самоуправления обязаны были до 1 августа 2010 года разработать и утвердить муниципальные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. В муниципальную программу включаются мероприятия по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в жилищном фонде, в системах коммунальной инфраструктуры, в бюджетных организациях и организациях с участием муниципального образования, а также мероприятия по стимулированию производителей, поставщиков и потребителей энергетических ресурсов в энергосбережении и повышении энергетической эффективности, в использовании в качестве источников энергии вторичных энергетических ресурсов и (или) возобновляемых источников энергии.

 
Энергосбережение в транспортном комплексе рекомендуется осуществить за счет замещения бензина, используемого транспортными средствами в качестве моторного топлива, природным газом. В этой связи целесообразно рассмотреть вопрос о формировании федерального реестра технологий в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, посредством которого субъекты Российской Федерации и муниципальные образования смогут внедрять на территориях апробированные технологии.

 
Общероссийский конгресс муниципальных образований в декабре 2010 года провел опрос советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации. Согласно представленной информации во всех регионах работа по подготовке муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности прошла достаточно активно. В ряде субъектов Российской Федерации соответствующие региональные и муниципальные программы действовали и до принятия Федерального закона "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Муниципальные программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности были приняты в установленные сроки. В большинстве случаев их утверждение следовало за принятием аналогичной региональной программы. В некоторых регионах прибегли к помощи консалтинговых и аудиторских организаций, специализирующихся в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

 
Можно выделить следующие проблемы нормативного и практического характера, которые возникли при разработке муниципальных программ:


–отсутствие методических пособий с указанием порядка разработки и приложением перечня таблиц, необходимых для заполнения;

–недостаток практики в реализации некоторых мероприятий и методики расчета целевых показателей;

–нехватка квалифицированных кадров в области энергосбережения в бюджетных учреждениях и отсутствие в муниципальных образованиях самих учебных учреждений по подготовке таких специалистов;

–дефицит энергетических аудитов, проведенных в соответствии с ФЗ-261, энергетических паспортов и энергоаудиторских организаций;

–ограниченные временные рамки.

 
Так, в 2009 году расходы на энергоснабжение и обслуживание объектов бюджетной сферы, в том числе муниципальных, составили почти 8 млрд. долларов. Такие высокие расходы обусловлены как высокой степенью износа объектов бюджетной сферы, находящихся в аварийном состоянии или требующих капитального ремонта, так и отсутствием мотивации у арендаторов в снижении потребления энергоресурсов.

 
В период с 1999 по 2004 год управление энергопотреблением на объектах бюджетной сферы проводилось посредством лимитирования энергопотребления, что позволило навести порядок в оплате и способствовало сокращению задолженности бюджетных организаций за потребленные энергоресурсы. Из этого следует, что только внедрение системы энергосберегающих мероприятий на объектах бюджетной сферы повлечет реальное ресурсосбережение и, соответсвенно, экономию бюджетных средств.

 
Законом №261-ФЗ устанавливалась обязанность бюджетных учреждений начиная с 1 января 2010 года обеспечить снижение объема потребляемых энергоресурсов в течение пяти лет не менее чем на 15% от объема фактически потребленных ресурсов в 2009 году с ежегодным снижением такого потребления не менее чем на 3%. Из числа работников бюджетного учреждения, расходы на покупку энергоресурсов которого составляют более 10 млн. рублей в год, назначается лицо, ответственное за проведение мероприятий по энергосбережению. Экономической заинтересованностью бюджетных учреждений в снижении объема потребляемых энергоресурсов является право использовать сэкономленные средства для обеспечения выполнения функций учреждения, в том числе на увеличение годового фонда оплаты труда. Вместе с тем указанная выше процедура не устанавливается для иных получателей бюджетных средств, не являющихся бюджетными учреждениями, – органов местного самоуправления, хотя устанавливается обязательность отражения в муниципальной программе целевого показателя сокращения расходов бюджета на обеспечение энергетическими ресурсами не только бюджетных учреждений, но и органов местного самоуправления.

 
Если обратиться к результатам опроса, проведенного Общероссийским конгрессом муниципальных образований, то многие муниципалитеты столкнулись с проблемой невозможности зафиксировать ежегодное снижение потребления энергоресурсов в сопоставимых условиях к уровню потребления 2009 года на 3%. По этой причине бюджетные учреждения не могут распоряжаться сэкономленными средствами по оплате энергоресурсов и направить их на мероприятия по энергосбережению. Среди таких проблем можно выделить:


–отсутствие достаточных финансовых средств, необходимость привлечения значительного объема инвестиций в связи с ростом цен;

–большое количество ветхих или непригодных для проживания объектов жилого фонда;

–высокий износ наружных инженерных сетей и котельного оборудования;

–отсутствие подробной методики реализации мероприятий энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

–затруднения на стадии сбора и систематизации исходной информации;

–низкая готовность потребителей энергоресурсов и сбытовых компаний к реализации мероприятий программы;

–отсутствие нормативных правовых актов, регламентирующих порядок учета влияющих факторов (погодные условия, модернизация, реконструкция зданий, других инженерных сооружений), и нормативов потребления тепла, горячей и холодной воды, электрической энергии для школ, больниц и других бюджетных учреждений.

 
К 1 января 2011 года завершены мероприятия по оснащению зданий, строений, сооружений, используемых для размещения органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений приборами учета энергоресурсов. В ходе реализации этого положения потребовались дополнительные расходы местных бюджетов, в то время как законом "Об энергосбережении и повышении энергетической эффективности и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не были установлены дополнительные источники финансирования. Помимо финансовой составляющей немаловажной явилась и проблема установления единства измерений при учете энергоресурсов посредством приборов учета. Существуют некоторые проблемы в установке приборов учета потребленных энергоресурсов в жилом фонде. Срок установки – до 1 января 2012 года. Следует заметить, что основной мотивацией населения в этой работе является экономия средств семейного бюджета при сохранении и улучшении комфортности проживания. Однако на сегодняшний день процесс установки приборов учета в многоквартирных домах идет крайне медленно и связан со значительными расходами граждан на приобретение и эксплуатацию таких приборов. Но есть и положительные примеры. В ряде многоквартирных домов Омска на основании решения общего собрания собственников помещений установлена автоматизированная система комплексного учета энергоресурсов, разработанная омскими учеными и предназначенная для организации учета потребления электрической и тепловой энергии, а также учета расхода холодной, горячей воды и газа. Экономический эффект от установки такой системы выражается значительным, примерно в два раза, снижением платы за коммунальные услуги. Однако внедрить такую систему во всех многоквартирных домах города не представляется возможным, так как население неохотно идет на финансирование подобных мероприятий.

Вместе с тем решение вопроса финансового обеспечения энергосберегающих мероприятий в жилищном фонде возможно в рамках действующего законодательства.  Так, в системе действующего федерального законодательства у муниципальных образований есть возможность получения средств на проведение мероприятий по энергосбережению и повышению энергоэффективности в отношении многоквартирных домов за счет средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Для этого 29 декабря 2010 года были внесены дополнения в Федеральный закон от 21 июля 2007 года №185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства", в частности расширен перечень видов работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, которые осуществляются за счет средств фонда. А именно добавлено оснащение домов коллективными общедомовыми приборами учета потребленных коммунальных ресурсов и узлами управления в отношении горячей и холодной воды, тепловой, электрической энергии и газа.

Следует также отметить, что для реального энергосбережения и повышения энергетической эффективности жилищно-коммунального комплекса недостаточно установить требования только к зданиям, строениям и сооружениям. Необходимо проводить такие мероприятия для всех объектов коммунальной инфраструктуры, в том числе в отношении коммунальных сетей водо- и теплоснабжения. В связи с тем что законом об энергосбережении не предусматривается механизм повышения энергетической эффективности в отношении объектов коммунальной инфраструктуры, целесообразно дополнить Федеральный закон №185-ФЗ положениями, в соответствии с которыми средства фонда предоставляются на реализацию мероприятий по региональным (муниципальным) программам модернизации объектов коммунальной инфраструктуры. Внесение такого дополнения позволит распространить уже апробированный механизм государственной поддержки через Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства не только на капремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилищного фонда, но и на модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры.   

Помимо финансовой составляющей немаловажной является и проблема установления единства измерений при учете энергоресурсов посредством приборов учета. В связи с этим необходимо рассмотреть вопрос о разработке технического регламента, устанавливающего требования к программно-аппаратным средствам учета потребляемых энергоресурсов в жилищно-коммунальном хозяйстве, а также обеспечивающего единство измерений потребленных ресурсов посредством приборов учета.
 
Определенных затрат требует и организация энергосберегающих мероприятий в системе уличного освещения поселений и городов. Примером такой работы опять может служить Омск, в котором с 2005 года ведется планомерная замена ламп накаливания в линиях наружного освещения на энергосберегающие лампы. Уже сегодня можно говорить об экономической эффективности этой работы. Экономия электроэнергии на нужды освещения улиц Омска составляет около 1 млн. рублей в год.

  
Законом №261-ФЗ на муниципалитеты возложена обязанность по организации проведения первого (в срок до 31 декабря 2012 года) и последующих этапов (каждые пять лет) обязательного тестирования энергоэффективности органов местного самоуправления, наделенных правами юридических лиц; организаций с участием муниципального образования; организаций, осуществляющих регулируемый вид деятельности; организаций, проводящих мероприятия в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, финансируемых за счет средств местных бюджетов. При этом органы местного самоуправления и соответствующие организации безвозмездно предоставляют Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору сведения и материалы, необходимые для осуществления контроля за соблюдением требований о проведении обязательного энергетического обследования в установленные сроки. Также на органы местного самоуправления возложены полномочия по организации и проведению энергетического обследования многоквартирных домов и помещений, которые составляют муниципальный жилищный фонд.

 
Можно отметить, что до сих пор не определены минимальные требования к приборам, используемым при проведении энергетических тестирований. Существуют десятки приборов с различными параметрами и характеристиками, что непременно будет сказываться на результатах измерений. Разница колоссальная, а федеральные стандарты отсутствуют.

 
Также хочется обратить внимание на ряд полномочий, которые возникнут у органов местного самоуправления. Так в результате постепенного изъятия из оборота товаров, не отвечающих требованиям энергоэффективности, появляется дополнительная нагрузка в части организации сбора, вывоза, утилизации и переработки вышедших из употребления товаров. Следует отметить, что в настоящее время в муниципальных образованиях, особенно на уровне поселений, существуют проблемы по решению вопросов обращения с отходами (что связано с недостатком средств местных бюджетов на эти цели): большое количество бесхозяйных полигонов и несанкционированных свалок; отсутствие в большинстве муниципальных образований организации работы по сортировке отходов. В этой связи при разработке и утверждении Правительством Российской Федерации правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств и электрических ламп, а также государственной программы по обращению с такими отходами необходимо учесть существующие проблемы муниципальных образований в области обращения с отходами, чтобы не допустить несанкционированных свалок.

 
Немаловажной остается существующая проблема по выявлению и постановке на учет органами местного самоуправления бесхозяйных объектов недвижимого имущества. В соответствии с Федеральным законом №261-ФЗ муниципалитеты обязаны проводить мероприятия по выявлению бесхозяйных объектов недвижимого имущества, используемых для передачи энергетических ресурсов (включая газо-, тепло- и электроснабжение), и постановке в установленном порядке таких объектов на учет в качестве бесхозяйных объектов недвижимого имущества, а затем и по признанию права муниципальной собственности на такие бесхозяйные объекты недвижимого имущества с последующей организацией управления такими объектами. В этой связи возникла необходимость совершенствовать правовой механизм выявления и постановки на учет органами местного самоуправления бесхозяйных объектов (статья 225 Гражданского кодекса РФ) с учетом положений статьи 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".


Закон №261-ФЗ возложил на органы местного самоуправления и полномочия в области информационного обеспечения мероприятий по энергосбережению и повышению энергоэффективности. До начала функционирования государственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергоэффективности в полном объеме органы местного самоуправления обеспечивают создание и функционирование соответствующих официальных интернет-сайтов, на которых размещается требуемая информация. Помимо этого органы местного самоуправления регулярно осуществляют информационное обеспечение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности; публикуют в средствах массовой информации муниципальные программы; распространяют информацию о правах и обязанностях, о требованиях законодательства к собственникам жилых домов, собственникам помещений в многоквартирных домах, лицам, ответственным за содержание многоквартирных домов; распространяют социальную рекламу; организуют в средствах массовой информации тематические теле- и радиопередачи, информационно-просветительские программы о мероприятиях и способах энергосбережения, о выдающихся достижениях и на иные актуальные темы в этой области.

Новый закон установил и ответственность за их нарушение и невыполнение требований в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности. В мае 2010 года вступили в силу нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности за нарушение законодательства об энергосбережении и повышении энергетической эффективности.  Согласно статье 9.16 должностные лица органов местного самоуправления, а также органы местного самоуправления, наделенные правами юридического лица, привлекаются к административной ответственности за нарушение требований законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности. Контрольно-надзорные  функции в этой области осуществляются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Федеральной антимонопольной службой (ФАС России), Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральной службой по тарифам (ФСТ России), органами государственной жилищной инспекции, органами государственного строительного надзора.

 
В заключение можно отметить, что тема энергосбережения и повышения энергоэффективности поднимается в настоящее время и органами власти, и научными, общественными организациями, и гражданами нашей страны, потому что изменения, начавшиеся в этой области, касаются абсолютно всех и каждого. Именно поэтому Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2010 года №579 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности" в состав показателей оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов включены показатели энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

 
Вместе с тем для достижения целей энергосбережения и повышения энергетической эффективности необходимо проводить мониторинг реализации положений законодательства, создавать стимулы для внедрения передовых технологий и новаций в этой области. Для выполнения таких задач многие федеральные органы исполнительной власти сформировали рабочие группы по мониторингу реализации этого закона. В том числе и в Совете Федерации сформирована такая рабочая группа с целью оперативного выявления проблем законодательства, возникающих в процессе перехода к рациональной модели потребления энергетических ресурсов, и совершенствования правового регулирования участия федеральных и региональных органов власти и органов местного самоуправления.




Материал предоставлен для "Федерального справочника"
. Опубликован в томе № 25.

 

 

Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
 
Реклама

федеральный справочникФедеральный Справочник
127025, г. Москва, Новый арбат, д. 19
107023, г. Москва, Семёновский переулок, д. 15

Тел.: +7 (495) 783-52-12
Факс: +7 (495) 783-89-38