Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
 
Реклама
Реклама
Реклама

С.Н. Рябухин: Аудитор Счетной палаты РФ, кандидат экономических наук


Оценка эффективности государственного управления



В условиях развернувшегося мирового финансово-экономического кризиса важным и сложным моментом является корректировка выбранного социально ориентированного курса развития. Большое значение при этом имеет оценка эффективности государственного управления на всех уровнях, а также действенного контроля и транспарентности деятельности региональных органов исполнительной власти и местного самоуправления.


В решении задачи по оценке результатов работы органов исполнительной власти регионов сегодня ключевая роль отводится указу Президента России, устанавливающему перечень показателей для определения эффективности деятельности органов регионального управления[1]. Согласно данному акту деятельность глав регионов
оценивается по 43 основным критериям. Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 года №322 утверждены 102 дополнительных показателя; в форме доклада высших должностных лиц утверждены 295 показателей.


В данной статье представлен анализ докладов руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за отчетный период и их планируемых значениях на 3-летний период (далее – доклады) по 18 показателям. Но сначала хотелось бы отметить некоторые проблемы
достаточности действующего нормативного регулирования и методического обеспечения подготовки таких докладов.


Так, ответственным за предоставление информации, содержащей значение показателей по объему валового регионального продукта, индексу физического объема валового регионального продукта, является Федеральная служба государственной статистики. Однако Росстат по состоянию на 1 сентября 2009 года располагает информацией по указанным показателям только за 2007 год, а в докладах приводятся данные за 2008 год.


Федеральное казначейство является ответственным за предоставление информации, содержащей значение показателя по расходам консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на сельское хозяйство в расчете на 1 рубль произведенной сельскохозяйственной продукции. Однако Федеральное казначейство не ведет учет произведенной сельскохозяйственной продукции.


Следует отметить также, что утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 года №322 форма доклада не предусматривает отчетных данных за предыдущий год, что не позволяет в полной мере дать оценку эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.


С некоторым недоверием можно относиться к показателям, рассчитываемым по данным социологических опросов населения, так как результат может зависеть от числа опрошенных. Полагается целесообразным установить процент опрошенных от числа постоянно проживающих граждан в субъекте Российской Федерации.


Еще одной проблемой является отсутствие федерального закона о государственном прогнозировании социально-экономического развития Российской Федерации, поэтому в докладах ряда субъектов Российской Федерации не указаны планируемые показатели на 3-летний период.


Обратимся непосредственно к показателям.


Объем валового регионального продукта, тыс. рублей (показатель 1)

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 года №322 показатель «Объем валового регионального продукта в расчете на 1 жителя субъекта Российской Федерации (рублей)» включен в Порядок оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (далее – Порядок), однако в форме доклада, утвержденной также указанным постановлением, данный показатель отсутствует. Тем не менее этот показатель является наиболее значимым при определении уровня экономического развития и результативности проводимой в регионах бюджетной политики.


За 2008 год объем ВРП, по данным докладов, увеличился по сравнению с 2007 годом на 20,7%, а по сравнению с 2006 годом – на 51,6%.


В 2008 году увеличился также разрыв между минимальным и максимальным значениями ВРП на душу населения по сравнению с 2007 годом – с 78,4 раза до 83,9 раза (Республика Ингушетия и Ненецкий автономный округ соответственно). По всем регионам (за исключением Астраханской и Тюменской областей) в 2008 году по сравнению с 2007 годом произошло увеличение объема ВРП на душу населения.


Индекс физического объема валового регионального продукта, % от предыдущего года (показатель 2)


Этот показатель характеризует изменение объема валового регионального продукта в текущем периоде по сравнению с базисным (то есть исключается влияние изменения цен).

В 6 субъектах Российской Федерации этот показатель оказался менее 100%, то есть в 2008 году произошло уменьшение физического объема ВРП: в Чеченской Республике – на 12,6%, Республике Ингушетия – на 5,5%, Вологодской области – на 4%, Сахалинской области – на 3,8%, Ненецком автономном округе – на 2,3%, Смоленской области – на 0,6%.


При этом более чем на 10% увеличился физический объем ВРП в 4 регионах: в Республике Дагестан – на 15,1%, Калужской области – на 12%, Чукотском автономном округе – на 10,9% и Тамбовской области – на 10,3%.


На 2009 год в 48 субъектах запланирован индекс физического объема ВРП ниже 100%.


Доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума в общей численности населения субъекта Российской Федерации, % (показатель 8)

В 2008 году по сравнению с предыдущим годом данный показатель увеличился в 20 регионах. Наибольший рост доли населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума отмечается в Камчатском крае (на 3 процентных пункта), в г. Санкт-Петербурге (на 1,9 процентного пункта) и в Калининградской области (на 1,6 процентного пункта). Рост показателя обусловлен увеличением величины прожиточного минимума и сокращением денежных доходов населения.


Снизилась доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума по сравнению с 2007 годом в 62 субъектах, но, несмотря на это, доля бедного населения в России все еще остается на достаточно высоком уровне: за чертой бедности находится каждый 7-й житель Российской Федерации.


Реальная среднемесячная начисленная заработная плата работников, % от предыдущего года (показатель 9)


Реальная среднемесячная начисленная заработная плата по всем регионам сложилась выше 100% (за исключением Чеченской Республики). По 38 субъектам указанный показатель составил более 110% (Чукотский автономный округ – 115,2%, Саратовская область – 117,2% и др.). Однако на 2009 год только 23 региона запланировали указанный показатель более 100% (Костромская область – 113,2%, Камчатский край – 107,5%, Псковская область – 106,7%, Республика Тыва – 105,6% и др.).


Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников государственных (муниципальных) учреждений социальной защиты населения, рублей (показатель 14)

Указанный показатель превышает среднемесячную номинальную начисленную заработную плату работников организаций в целом по России – 17 226,3 рубля – в Ненецком автономном округе (27 889,2 рубля), г. Москве (27 820,6 рубля), Ямало-Ненецком автономном округе (22 707,2 рубля), в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре (22 556,1 рубля).


Количество малых и средних предприятий в расчете на 1 тыс. человек населения субъекта Российской Федерации, единиц (показатель 18)


Можно выделить 3 основные группы регионов по значению показателя:

от 2 до 5 предприятий на 1 тыс. человек – субъекты Российской Федерации с низким уровнем развития предпринимательства;

от 5 до 10 – со средним уровнем развития предпринимательства;

свыше 10 – с высоким уровнем развития предпринимательства.

В группу с низким уровнем развития предпринимательства входит 21 регион (в Республике Дагестан, Республике Калмыкия, Республике Ингушетия (по 2), Чеченской Республике, Забайкальском крае (по 3).


В группу со средним уровнем развития предпринимательства входят 49 субъектов, в частности регионы Центрального федерального округа (кроме Брянской, Орловской, Ярославской областей и г. Москвы), Приволжского федерального округа (кроме Удмуртской Республики, Нижегородской и Самарской областей).


Группу с высоким уровнем развития предпринимательства составляют 13 субъектов. Наибольшее количество предприятий на 1 тыс. человек в г. Санкт-Петербурге (28), Калининградской области (23), г. Москве (21), Новосибирской области (18).


Доля продукции, произведенной малыми предприятиями, в общем объеме валового регионального продукта, % (показатель 19)


Среднее значение показателя на 2008 год, по данным докладов 80 субъектов (за исключением Краснодарского края, Рязанской и Ульяновской областей, в докладах которых содержатся неполные данные), составило 11,5%, что на 1,5 процентного пункта ниже запланированного значения (13%).


При этом в 35 регионах плановое значение показателя на 2008 год перевыполнено. Еще 8 субъектов (Кабардино-Балкарская Республика, Республика Дагестан, Республика Тыва, Ненецкий автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Калужская, Пензенская и Саратовская области) достигли планового значения показателя на 2008 год, выполнение показателя в них, по данным докладов, составило 100%.


В 37 регионах плановые значения показателя не достигнуты. Наименьший процент исполнения отмечается в Республике Ингушетия – 8,4%, Чеченской Республике – 13,3% и др.

В 6 субъектах (Ямало-Ненецкий автономный округ, Камчатский край, Новосибирская, Пензенская, Самарская и Свердловская области), несмотря на значительное увеличение объема государственной финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства в 2008 году, наблюдался спад доли продукции, произведенной малыми предприятиями, в общем объеме ВРП. Наибольшее падение зафиксировано в Пензенской области и Ямало-Ненецком автономном округе – на 43,6% и 42,3% соответственно.


Объем просроченной кредиторской задолженности государственных (муниципальных) учреждений, тыс. рублей (показатель 274)


В 2008 году этот показатель увеличился в среднем на 37,5% по сравнению с уровнем 2007 года. При этом фактическое значение данного показателя на 185% (в 2,85 раза) превысило предусмотренное на 2008 год значение.

Показатель увеличился в 36 регионах.


Задолженность бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований по исполнению обязательств перед гражданами, тыс. рублей (показатель 275)

Общий объем такой задолженности за 2006–2008 годы имел тенденцию к уменьшению. При этом фактическое значение данного показателя на 29% превысило запланированное значение на 2008 год.


Число регионов, имеющих указанную задолженность, сокращается. Так, в 2006 году задолженность имелась в 37, в 2007 году – в 29, в 2008 году – в 21 субъекте.


Доля налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в общем объеме доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (без учета субвенций), % (показатель 277)


В 2008 году этот показатель в среднем по России составил 81%. По сравнению с 2007 годом отмечается снижение доли налоговых и неналоговых доходов субъектов Российской Федерации на 3,4 процентного пункта, при этом темп роста всех доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2008 году составил 128% (в 2007 году – 127,4%). Такая ситуация сложилась в связи с тем, что рост доходов регионов в значительной степени достигался за счет все возрастающих объемов безвозмездных поступлений от других бюджетов, в основном из федерального бюджета.


Как и в предыдущие годы, основная доля налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации сконцентрирована на небольшой части территорий. Наиболее высокая доля указанных доходов в общем объеме доходов консолидированного бюджета отмечается в г. Москве (96,8%), Тюменской области (95%), Ямало-Ненецком (94,5%) и Ханты-Мансийском (93,2%) автономных округах. Самая низкая доля по-прежнему сохраняется во всех республиках Южного федерального округа.

В целом наметившаяся тенденция снижения доли налоговых и неналоговых доходов может отрицательно повлиять на исполнение регионами принятых ими расходных обязательств и привести к росту долговых обязательств и существенному увеличению кредиторской задолженности.


Доля налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных районов в общем объеме доходов бюджетов муниципальных районов (без учета субвенций), % (показатель 278)

По данным, приведенным в докладах, в 69 регионах (84,2% общего количества регионов) доля налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных районов в общем объеме доходов бюджетов муниципальных районов (без учета субвенций) в 2008 году не превышала 50%. Только в 5 регионах она превысила 60% и составила: в Московской области – 78,9%, Липецкой области – 74,1%, Республике Татарстан – 68%, Калининградской области – 66%, Тюменской области – 61%, Приморском крае – 60%.


Таким образом, доходная база муниципальных районов не позволяет обеспечивать самостоятельность их бюджетов.


Доля налоговых и неналоговых доходов бюджетов городских округов в общем объеме доходов бюджетов городских округов (без учета субвенций), % (показатель 279)

В результате анализа данных, приведенных в докладах, установлено, что значение показателя превысило 100% только в бюджетах городских округов Республики Тыва и составило 141,1%.


Высокие значения показателя в 2008 году достигнуты в Смоленской области, республиках Татарстан и Калмыкия и составили соответственно 96%, 96% и 88%.

Наименьшее значение в 2008 году отмечается в Сахалинской области, Республике Ингушетия и Ненецком автономном округе.


Доля доходов бюджетов муниципальных образований (без учета субвенций) в общем объеме доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, % (показатель 280)

Анализ данных, приведенных в докладах, показал, что число регионов с долей доходов бюджетов муниципальных образований (без учета субвенций) в общем объеме доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от 40% до 60% составило 27, или 32,5% общего числа регионов, от 30% до 40% – 34, или 41%, от 10% до 30% – 15, или 18%.


Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации на увеличение стоимости основных средств в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, % (показатель 281)


В 2008 году этот показатель в среднем по Российской Федерации составил 22,1% (при запланированных 18,5%), что на 2,5 процентного пункта выше достигнутого значения аналогичного показателя в 2007 году.


В целом по России в 2008 году расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на увеличение стоимости основных средств росли опережающими темпами (151%) по сравнению с ростом (113,3%) общего объема расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.


При росте всех расходов консолидированного бюджета в 20 субъектах России (от 102,6 до 131,8%) в 2008 году отмечается падение темпов роста расходов, направленных ими на увеличение стоимости основных средств (от 24 до 98,8%). Снижение доли расходов на увеличение стоимости основных средств объясняется как завершением строительства объектов, так и значительным увеличением текущих затрат на решение социальных вопросов.


Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата гражданских служащих органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, рублей (показатель 286)

По данным докладов, значение этого показателя в 2008 году в среднем по стране составило 32 602,5 рубля. В 2009 году, также в среднем по России, он ожидается на уровне 2008 года (с ростом на 0,5 процентного пункта), а на 2010 и 2011 годы темпы роста к уровню 2008 года планируются в среднем 108,9% и 113,9% соответственно. Рост плановых значений показателя обусловлен следующими причинами:


– реорганизацией структуры органов исполнительной власти и выплатой высвобождающимся работникам гарантий и компенсаций (Смоленская область);

– возможной инфляцией 6% в год (Липецкая область);

– ежегодной индексацией денежного содержания государственного служащего с учетом уровня инфляции (г. Москва, Республика Тыва, Алтайский край);

– повышением денежного содержания государственных и муниципальных служащих с 1 октября 2008 года на 9% (Магаданская область);

– принятием нормативных правовых актов, регулирующих оплату труда (Сахалинская область).


Численность гражданских служащих в органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации, человек на 10 тыс. человек населения (показатель 287)


В 49 субъектах (59% общего числа регионов) значение показателя колеблется от 10 до 20 человек, в 25 субъектах (30% общего числа регионов) – от 21 до 40 человек на 10 тыс. человек населения.


В последние годы в нашей стране принимаются целенаправленные меры по сокращению штатов и оптимизации органов исполнительной власти. В плановом периоде до 2011 года в 37 регионах, или 44,5% общего числа регионов, запланировано сокращение численности гражданских служащих.


Однако в 2007–2008 годах в соответствии с принимаемыми федеральными законами также происходил процесс перераспределения полномочий между уровнями государственной власти Российской Федерации. В результате организации осуществления переданных на региональный уровень полномочий Российской Федерации, а также расширения полномочий субъектов Российской Федерации количество органов исполнительной власти в ряде регионов ежегодно возрастало, как для непосредственного исполнения полномочий, так и для технического обеспечения деятельности самих органов. В 15 субъектах Российской Федерации на период 2009–2011 годов запланировано увеличение численности гражданских служащих.


Численность государственных гражданских служащих в органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации, человек на 10 тыс. человек населения (показатель 288)

В 2008 году значение данного показателя от 1 до 10 человек имеют 15 регионов, от 11 до 20 человек – 53 региона, свыше 20 человек – 15 регионов.

Наибольшее значение показателя отмечается в Магаданской области, Чеченской Республике, в Чукотском, Ненецком и Ямало-Ненецком автономных округах. Наименьшее – в Челябинской, Оренбургской и Ростовской областях.


Планируется увеличение значения показателя в 2011 году по сравнению с 2008 годом в 14 субъектах, уменьшение – в 34 субъектах, в 28 субъектах значение показателя запланировано на уровне 2008 года.


Доля расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, формируемых в рамках программ, в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (без учета субвенций на исполнение делегируемых полномочий), % (показатель 290)


Проведенный анализ показал, что 8 субъектов России осуществили более половины всех расходов в рамках программ (в 2007 году – 5 субъектов). При этом в 10 субъектах доля расходов, произведенных по программно-целевому методу, была ниже 5% всех расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (в 2007 году – 16 субъектов), а в 24 субъектах – ниже 10%.


Наиболее высокая доля сложилась в Пензенской (91,4%) и Тверской (86,5%) областях, Республике Башкортостан (85%), Тюменской области (76%), Чувашской Республике (63%).

В 2008 году в среднем доля таких расходов значительно возросла и составила 30,1% (в 2007 году – 16,4%, в 2006 году – 10,8%). В 20 регионах доля указанных расходов незначительно снизилась.


Рост доли расходов на программы в ряде субъектов обусловлен тем, что, начиная с 2009 года, учтены объемы финансирования ведомственных целевых программ. Снижение показателя в 2009 году связано с сокращением расходов консолидированного бюджета из-за негативных последствий влияния финансового кризиса и необходимостью первоочередного финансирования текущих расходов в социальной сфере.


Отдельно следует коснуться вопроса
соблюдения субъектами Российской Федерации требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и качества управления бюджетами субъектов Российской Федерации.


По результатам проведенного мониторинга отмечено 9 субъектов Российской Федерации, которые нарушили в 2008 году требования Бюджетного кодекса РФ, и 29 субъектов Российской Федерации, у которых имеется 84 несоответствия фактических значений показателя нормативным значениям, установленным Порядком на единой для всех субъектов Российской Федерации методологической основе.


В результате проведения возглавляемым мной направлением деятельности контрольных мероприятий по исполнению бюджета субъектами Российской Федерации за 2008 год установлены нарушения 45 статей Бюджетного кодекса в 17 регионах и 3 городских муниципальных образованиях.


В ходе контрольных мероприятий в субъектах Российской Федерации также установлены случаи нарушения в части соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).


В соответствии со статьями 92.1, 107 и 130 Бюджетного кодекса межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного законодательства и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Контроль за соблюдением условий предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) согласно нормативным правовым актам возложен на Федеральную службу финансово-бюджетного надзора и главных распорядителей средств федерального бюджета.


По данным Министерства финансов РФ, в отчетном периоде от главных распорядителей средств федерального бюджета и Росфиннадзора сведения о несоблюдении органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) в соответствии с приказом Минфина России от 12 ноября 2007 года №105н не поступали. Минфином России не принимались решения о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов
(за исключением субвенций) бюджетам субъектов Российской Федерации.


В целом следует отметить, что, по данным Счетной палаты Российской Федерации, проведенный анализ докладов выявил: недостаточную полноту и качество докладов; ряд системных проблем, препятствующих обеспечению сбалансированного социально-экономического развития регионов по причине отсутствия целостной концепции региональной политики в Российской Федерации (не сбалансированы 2 важнейшие цели: увеличение экономического роста и улучшение условий жизни людей; нет должной согласованности и координации по мероприятиям в области развития регионов с закреплением ответственности за их реализацию на федеральном и региональном уровнях; нет четких критериев обоснования потребности в ресурсах и т.д.).
Анализ также свидетельствует о весьма низкой эффективности принимаемых мер по достижению оптимального баланса капитальных и текущих расходов, в том числе за счет сокращения и оптимизации текущих расходов, что приводит к обветшанию объектов социальной сферы и ЖКХ.


Указанные проблемы развиваются на фоне расходования большинства бюджетных средств вне программных механизмов и высокой доли расходов на содержание органов государственной власти и местного самоуправления в общем объеме расходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.


В целях оптимизации анализа докладов
целесообразным представляется:

1) произвести перегруппировку показателей на характеризующие:

– исполнение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации закрепленных полномочий, а также полномочий совместного ведения;

– достижение результатов по системе «Целей развития на пороге тысячелетия» ООН, адаптированной для России;

2) ускорить принятие федерального закона о государственном прогнозировании социально-экономического развития Российской Федерации;

3) внести изменения в форму доклада высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации за отчетный год и их планируемых значениях на 3-летний период, дополнив ее графой «Отчет за предыдущий год»;

4) привести в соответствие расчеты отдельных показателей Росстата с расчетами субъектов Российской Федерации (количество малых и средних предприятий в расчете на 1 тыс. человек населения субъекта Российской Федерации, среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников государственных (муниципальных) учреждений здравоохранения, образования и т.д., количество государственных унитарных и казенных предприятий в субъекте Российской Федерации);

5) дополнить перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации следующими показателями:

– объем валового регионального продукта в расчете на 1 жителя субъекта Российской Федерации (рублей);

– доля экспорта региона в валовом региональном продукте;

– доля импорта региона в валовом региональном продукте;

– показатели, характеризующие экологическое состояние региона;

6) разработать базовые и минимальные стандарты для интегральной оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе по группам регионов, объединенных схожими условиями и параметрами экономического развития, для совершенствования системы оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

7) учитывать при анализе докладов специфику вновь образованных субъектов Российской Федерации.




 

[1] Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года №825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // Свод законов РФ. 2007. № 27. Ст. 3256.




Материал, предоставлен для "Федерального справочника". Будет опубликован в томе № 23.


 

Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама
Реклама

федеральный справочникФедеральный Справочник
107023, г. Москва, Семёновский переулок, д. 15

Тел.: +7 (495) 783-52-12
Факс: +7 (495) 783-89-38